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2015年行业协会商会与行政机关脱钩改革进展评述与政策建议

http://www.bjshjs.gov.cn 发表日期:2016-09-23 12:01:58 来源:北京社会建设网

  摘 要 《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》及其配套文件出台,是2015年行业协会商会改革的主要进展,其核心是提出了“五分离五规范”的脱钩任务和举措。本次改革与以往不同,不仅具有重要的战略示范性,而且对专业性要求更高,事关行业协会商会发展,为理顺政市关系、政社关系、政事关系积累经验,是一场具有更强穿透力的改革。本次改革的难点与关键,是政策落实、利益调整及专业保障,需要加快完善相关政策制度,突破固有利益壁垒,保证改革专业性,促进各方改革认知,以及提升大局意思和改革决心。

  关键词 行业协会商会 脱钩改革 示范性 专业性 政策

  一、2014年改革回顾与2015年进展

  2014年是《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《总体方案》)出台的酝酿之年和筹备之年。一方面中央加紧协调推进《总体方案》及其配套文件,另一方面通过领导讲话、媒体宣传营造舆论氛围,在全国性培训会、交流会动员行业协会商会勇敢面对改革。 2015年7月,中央出台了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,其中最为核心的内容是脱钩的任务和措施,即推进行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产财务、人员、党建外事等方面的“五分离五规范”。

  按照中央的部署,全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责,2015年下半年开始第一批试点,2016年总结经验、扩大试点,2017年在更大范围试点,通过试点完善相应的体制机制后全面推开。《总体方案》出台后,在国务院层面设立了联合工作组,由国务委员王勇任组长,发展改革委主任徐绍史、民政部部长李立国、国务院副秘书长孟扬任副组长,中组部、财政部、国资委等有关部门负责同志任成员。之后,各相关部委先后出台了十个配套文件,对行业协会商会和行政机关脱钩后的党建工作、编制调整、外事管理、信息公开、负责人任职、资产清查和国有资产管理、财政拨款、服务购买、办公用房腾退等一系列具体问题进行了安排。

  在中央下发文件之前,地方部分省市已经先行开展了政策制定和试点工作,比如广东、天津、山东、云南等。在中央下发文件之后,各省市也分别开展了中央政策的落实工作。比如,北京在2015年将350余家行业协会(占全市60%)纳入了脱钩试点,上海也开始着手脱钩改革工作。

  二、2015年改革评述

  (一)主要特征

  1.这是一场具有重要战略示范性的改革

  第一,有利于捋顺政府和市场的关系,为进一步激发市场活力积累经验。一是下放或减少行政力量对市场主体的干预,尤其是革除“红顶中介”,有利于让市场在资源配置中起决定性作用;二是改革有利于让行业协会商会形成有序良性竞争,让市场主体的选择决定其生死,使之真正起到服务企业、行业的作用;三是通过逐渐规范政府服务购买,尤其是招投标的公开、公正、透明,有利于优秀的行业协会商会发挥行业数据统计、报送,为政府提供第三方专业咨询等作用。第二,有利于捋顺政府和社会的关系,为推进社会组织改革积累经验。 作为社会团体的一类,行业协会商会具有我国半官方社会组织的典型特征,与行政机关脱钩的改革,也是其他半官方社会组织发展的必然趋势。因此,本次改革有利于进一步理清政府和社会组织之间的边界,可以成为我国深化社会组织改革的一个重要切入点。第三,有利于捋顺政府和事业单位的关系,为推进事业单位改革积累经验。事业单位改革涉及的范围广,存在着利益调整阻力大、改革动力不足和专业性欠缺等难题,效果并不理想。行业协会商会的改革阻力则相对较小,可行性更高。因为行业协会商会及其与政府的关系与事业单位有诸多相似之处,甚至一些行业协会兼有事业单位的双重身份,所以脱钩改革可以为推进事业单位改革积累经验。

  2.这是一场对专业性要求更高的改革

  本次方案设计对机构改革后的党建、人事、经费、外事、负责人任职、编制、行业信息公开、办公用房、国有资产、综合监管十个方面进行了政策安排,陆续出台了十个配套文件。从技术上讲,出台这十个文件对政策专业性的要求很高,具有技术性强、创新性强和跨领域的特征。一是每个方面都是一个专业领域,都有一整套的制度规制和技术规范;二是每个方面都需要和行业协会商会这个特殊类型的机构进行无缝“嫁接”;三是行业协会商会旧的制度安排需要稳妥地向新制度过渡。另外,本次改革方案设计也明确传递了“脱钩不是脱管”的信号,一是要完善支持政策,二是要完善综合监管体制。但是,如何做到既让脱钩后的行业协会商会得到政府支持,又不会陷入“事业单位化”的尴尬局面,需要在政策上做更专业的设计。

  3.这是一场具有较强穿透力的改革

  首先,党中央和国务院对本次改革十分重视,具有较强的政治和行政穿透力。习近平总书记指出,要厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,理清政府、社会、市场三者关系,加强综合监管,规范行业协会商会依法运行,促进行业协会商会更加有效地发挥作用。李克强总理也痛斥“红顶中介”,要求通过试点探索实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,加快形成政府依法行政、行业协会商会依法自治的新体制。中央对本次改革的难度有较为充分的预期,在国务院层面成立了联合工作组。第二,本次改革是多项重要改革的“牛鼻子”,具有较强的跨领域穿透力。习近平总书记指出,改革既要注重总体谋划,又要注重牵住“牛鼻子”,从上文的分析可见,实施行业协会商会的脱钩改革不仅关乎政市关系的捋顺,而且对改革政社关系、政事关系也有重要意义,这就是深化市场改革、社会组织改革以及事业单位改革的“牛鼻子”。第三,与之前类似改革相比,本次改革的方案更为全面具体和可操作性,具有相对较强的政策执行穿透力。《总体方案》及其配套文件不仅提出了“五分离五规范”这个核心,而且对十个方面进行了较为明确的政策安排。与之前类似的改革相比,可操作性更高。

  (二)存在难点

  1.如何突破固有利益壁垒,让政策执行到位

  第一,部分行业协会商会不愿脱钩。一些机构习惯依附政府,服务意识淡薄、能力不足,改革无异于“断其生路”;另一些则充当“红顶中介”,收敛财物、干扰市场,改革无异于“断其财路”;还有一些机构被部分人视为其退休养老甚至谋取个人福利的“后花园”,改革无异于削减福利。第二,部分政府部门也不愿脱钩。在简政放权背景下,一些政府部门假意将权力“下放”给自己能控制的行业协会商会,照常从中谋取不当利益;还有一些政府部门负责人是行业协会商会负责人的原下属或“老关系”,或部分政府人员正打算到行业协会商会退休养老。 第三,部分企业也不愿脱钩。行业协会商会还是一个“旋转门”,门里是行政部门,门外是企业。部分企业经营者通过在拥有行政级别的行业协会兼职,不仅获得了相应级别的身份和待遇,而且获得更多商业机遇。

  2.如何保证专业性,让中央到地方都具备制定相关政策的技术能力

  行业协会商会改革涉及到人事、财务、外事、资产等诸多方面的专业难题。一是如何保证2016年度100家全国性行业协会商会的脱钩专业性,解决改革过程中各种意想不到的技术问题。二是如何保证中央政府在政策制定和实施中的专业性“传递”到地方并得以创造性地发挥。三是如何促进各方对改革意义的认知,提升大局意识和改革决心。本次改革意义重大,但部分重要利益相关方却重视不足,比如社会公益领域的机构似乎就对本次改革鲜有关注,殊不知自己今后的行为规范都将受到改革结果的深度影响。

  三、政策建议

  (一)多措并举,强力突破利益壁垒

  一要继续争取党和国家领导的重视。继续保持脱钩联合工作组的高层次,及时向国家高层领导人汇报改革进展,争取进一步得到中央全面深化改革领导小组的重视和支持。二要监督到位、评估见底。监督评估的指标要科学,尤其重视对社会效果的评估;督查和评估结果要和政府相关部门的主要负责人政绩挂钩;建立行业协会商会的改革积分积累制度,将其与政府购买等支持政策挂钩。三要落实帮扶政策,创造转型机会。要进一步细化分类扶持政策,根据市场需求、行业发展、国家需要、转型潜力、机构意愿等对行业协会商会进行分类排序,有针对性地制定扶持政策;要细化政府购买服务政策,保证公开、公平、公正、透明,促进行业协会商会间竞争机制的生成;加大对行业协会脱钩和转型阶段的培训工作,将有转型潜力的行业协会“扶上马,送一程”;要妥善安置有特殊贡献或做出特殊牺牲的人员和历次政府机构改革分流人员,做到待遇的公平、公正;要坚决防止行业协会商会的“事业单位化”。

  (二)研学用相结合,为改革提供足够专业性保障

  一是分领域挑选优秀案例,加强模式总结,研究一般性问题和应对举措。二是建立学习网络,发展同伴教育,激发互助热情,鼓励形成互帮互学的良好氛围。三是加强专业人才培养,为行业协会商会脱钩及其后续发展提供人才保障。四是加强对外合作交流,向国际优秀同行取经。

  (三)深化各方改革认知,提升大局意识和改革决心

  一是深化行业协会商会及相关政府部门的大局意识,痛下改革决心,将改革视为发展契机。二是提醒社会组织、企业密切关注改革进展,既要为改革提供意见建议,也要把握趋势,早作打算,尽快转型。

  (作者:赵小平,国家卫生计生委流动人口服务中心信息服务处负责人、助理研究员)

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