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老龄化社会与养老服务业的实践探索与思考

http://www.bjshjs.gov.cn 发表日期:2015-12-21 09:06:23 来源:北京社会建设网

  摘 要 现阶段,我国养老服务体系不全、硬件不“硬”、软件太“软”。结合国内政府购买服务和提供全方位服务两种养老模式实践探索,借鉴发达国家养老服务注重个性化、全面性、多样性和家庭功能、市场化、专业化发展经验,加快发展养老服务需要构建全面系统、面向需求的养老服务体系,提升养老服务专业、规模、配套水平,以及建立长期照护老年保险制度与家庭友好型老年福利增进政策。

  关键词 养老服务 全面系统 家庭友好

  一、国内养老服务发展经验

  现阶段,我国养老服务体系远未健全,老年服务硬件不“硬”且软件太“软”,无论是养老服务机构的数量、设施规模,还是从养老服务的质量和内涵,都与养老服务需求有相当差距,形成了老年照料需求与老年社会照料服务供给间的突出矛盾。为了化解矛盾,做好应对老龄社会庞大养老服务需求准备,全国各地都在因地制宜地探索构建养老服务体系的有效途径。这其中,部分老龄化起步较早、经济社会发展水平较高的大城市,率先开创了若干可供其他城市借鉴学习的养老服务模式。

  (一)政府购买服务的养老服务模式

  所谓政府购买服务模式,是指由政府出资向社会组织购买养老服务,安排组织者是政府、生产者是社会组织,而消费者是老年人。这种养老服务体系的典型代表为南京的“鼓楼模式”。2003年,南京市鼓楼区明确提出构建“政府购买,民间组织运作”的“居家养老服务网”,开始探索适合本地的养老服务政府购买模式。“鼓楼模式”强调以政府为主导,充分依托民间组织,为老年人提供全面、系统的专业化服务。其主要服务内容包括:由政府出资,为老年人免费安装“安康通”呼叫服务器;实施老年人家庭探访制度服务;为老年人提供精神慰藉服务等。“鼓楼模式”非常重视对“居家养老服务网”服务队伍的建设,不仅以购买服务方式保障其经济收入,还按企业职工福利待遇为其办理养老、医疗等社会保险,以促进和保障这支队伍的稳定和壮大,进而保障服务质量的提升。此外,为了充分发挥民间组织的作用,鼓楼区还特别构建起社会化评估监督机制,委托民间组织“社区老年人协会”对“居家养老服务网”实施评估监督。

  (二)提供全方位服务的养老服务模式

  现阶段我国各地养老服务供给的通病,在于服务往往只局限于某一老年群体的某一类(几类)特定需求,并且服务供给和购买方式十分单一,无法满足差异性老年人群体的多样化需求。北京市2008年出台的“九养政策”是克服这一通病的有效尝试。“九养政策”立足于全方位满足老年人居家养老服务需求,创建老年居家生活幸福圈,坚持政府主导、部门协作、社会参与、个人自愿的工作思路,构建以家庭为基础、社区为依托、政策保障为主导、社会化运作为方向的居家养老(助残)服务体系。在养老服务供给方面,“九养政策”囊括了“孝星”评选、发放养老券(百岁老人补助医疗)、组织养老餐桌、建设托老所、培训居家养老服务员、配备无障碍服务车、提供精神关怀服务、无障碍设施改造以及配备“小帮手”电子服务器等九个方面内容,既在横向上涉及到老年人日常生活中的各项需求,又在纵向上覆盖了服务供给的全过程,兼具服务内容多样化、服务选择便捷化、服务对象公众化、服务队伍职业化、服务方式社会化五大亮点。

  二、发达国家养老服务发展经验

  以英国、美国、瑞典、日本、德国等为代表的发达国家,很早便步入老龄社会,长期以来积累了应对老龄社会养老服务需求的丰富经验,对我国养老服务体系构建颇具指导和借鉴意义。

  首先,发达国家养老服务体系构建注重养老服务供给的个性化、全面性和多样性。如美国基于医疗保险的“PACE”项目形成了一个全方位的照顾计划,为老年人提供了所有的医疗相关服务,包括急性照顾服务、看护服务、初级医疗照顾、住院治疗等,以及预防性的、恢复性的和护理性的服务。其社区养老服务内容涵盖面也非常广泛,包括病历管理、日间照顾、家庭健康扶助、杂务服务等。政府还在社区为居家老人安装电子应急系统,处理紧急情况。从老人健康服务、自理半自理服务到专门护理,各种服务类型齐全。

  第二,发达国家注重推进养老服务市场化以实现规模效应。如日本成功地创造了“银发经济”,其养老产业涉及老年住宅、老年金融、老年护理、老年家庭服务、福利器械用品、老年文娱用品、老年保健用品等众多方面。特别是养老护理保险的实施,由于企业、医院等医疗机关以及农协、NPO等各种主体参与护理产业,使日本的护理市场在竞争中不断扩大。日本护理产业吸收的雇佣人数在社会保障领域最多,对地域经济的影响非常之大,养老产业已然成为日本社会最具活力、最具发展前途的产业之一。

  第三,发达国家非常重视养老服务人力资源的培养,以提升服务队伍的专业化程度。如美国家庭健康照料机构直接受州和联邦法律的严格管制,通过任职的医生、护士、临床医生和社会工作者提供服务,十分注重社区养老服务工作人员的专业素质,对上岗人员的知识和技能进行严格的考核,合格者发给上岗证书;日本也实行社区养老服务人员资格认证制度,国家对提供养老照料服务的人员进行严格考核, 要求其上岗前必须接受专门培训,并取得相应的资格证书,从而确保了养老服务人员的从业素质,使其能够更好地为老年人提供专业化服务。

  第四,很多发达国家建立了长期照护保险制度。国际上通行的保险给付形式是以实物(服务)给付为主,现金给付为辅。从各国的实践经验来看,长期照护保险制度主要采取商业保险和社会保险两种形式。美国、法国、英国等国实行的是商业性长期照护保险制度,而德国和日本实行的则是社会保险形式的长期照护保险制度。长期照护保险主要是向老年人提供长期日常护理服务,是应对老龄社会将会面临的高龄老人和失能老人规模不断扩大的一种未雨绸缪、计之深远的策略。

  第五,以日本为代表的发达国家非常重视家庭养老功能的发挥。日本政府采取了一系列有利措施以推动家庭养老功能的实现:一者在税收、贷款方面实行优惠政策,不仅对65岁以上的老年人本身扣除一部分收入所得税和居民税,而且对抚养老人的亲属,也扣除一部分税额;二者提倡三代同堂和子女尽抚养老人的义务,例如建造一些“三代同堂”的住宅,并向愿意与老年父母同居的年轻人优先提供住宅贷款,以缓和日益严重的家庭松散化倾向,使更多老年人真正能够“居家”养老。

  三、发展养老服务的政策启示与建议

  (一)建立全面系统的养老服务体系

  加强养老服务体系建设,应当以全覆盖为基本前提,加快推进全面系统的居家养老服务模式。我国社区养老助老服务机构大都还是点状分布、碎片化经营,大城市中相对更加完备,而中小城市以及农村则非常欠缺,面对迅速、普遍而持续的老龄化进程,养老助老服务机构建设已经不是某个地区的问题,而是全国范围的问题,应当加快建设使之覆盖所有的社区,可以借鉴上个世纪社区幼儿园普遍建设过程中积累的经验推动这一工作。必须从老年人方方面面的具体需求着眼,满足老年人生活中所有的现实需要,可以服务机构相对小一点、服务水平相对低一点,但是如果不能包括日常照料、神慰藉、社会交往、文化参与等各种需求,而仅仅局限在某一群体或某一特定需求上,居家养老服务就会丧失其应有之义,“一镇一品”的特色发展方式并不可取,小而全的居家养老服务提供模式甚至在某种意义上要比大而专的更加合适。

  (二)提升养老服务的专业服务水平

  养老服务的专业人才极度匮乏,使得养老服务的专业化程度明显不足,严重制约养老助老机构的服务能力,由于社区养老助老机构仅能满足老年人的最低需求,对老年人的吸引力十分有限,很多社区养老助老机构直接沦为托老所。必须大力培养从事养老服务工作的专业人才(特别是注重全科医生建设和专业护理人员队伍建设),推进养老服务与高校人才培养、科学研究对接,加强养老服务工作的学历教育,引导高校或者中等职业学校向基层社区输送专业工作人才;推进养老服务建设与就业薪酬待遇、福利保障对接,为职业社区老年服务工作者创造良好的工作环境,提升其工作积极性。同时也要通过优化整合资源加强现有各层次老年服务工作者的在职培训,资助相关类型培训班、进修班的开展。

  (三)面向老年需求进行设计和管理

  家庭是养老的重点,居家设计应当面向老年人的需求、体现老年人的特点、留足老年人的空间,特别是在卫生间等的设计上要为老年人提供便捷、安全的环境,以便于老年人洗澡和如厕,同时适当增加老年人室内行动的辅助设施。应当推动居家养老与当前的物业管理体系相互衔接,依托现代通讯设备建立健全老年居家紧急呼救系统,在物业管理中纳入老年紧急呼救的响应服务,可以适当征收一定的服务费用,从市场着眼更好地发挥物业管理体系在居家养老中的作用。

  (四)形成规模效应和完善配套举措

  应当探索养老服务的连锁经营模式,推动养老服务跨社区、跨城区的联合与互动,从粗放经营方式走向集约经营方式,从分散型开发机制走向规模化开发机制,依靠市场做大做强养老服务产业。政府应当在推动养老服务发展、建立健全养老服务体系中发挥积极作用,这不仅是简单的投入问题,更要有配套的政策支撑,特别是像税收、水电等方面的优惠政策,以及土地等方面的固定支持政策,需要在老龄社会的背景下构建全面系统的养老服务产业发展政策体系。

  (五)建立老年长期照护的保险制度

  建立保险费用筹集和管理运作机制,长期照护社会保险费应由政府、企业和个人共同负担,地方政府或者特定保险机构负责征收保险费、接受保险赔付申请、指定照护机构、监督服务质量等。同时尽快建立长期照护服务体系,发挥政府、社会组织和市场的积极作用,整合现有的各方面服务网络资源,合理布局照护服务机构,形成满足不同层次需求的、专业化的照护服务体系,确保长期照护服务有效提供。

  (六)实行家庭友好政策增进老年福利

  应当实行有益于家庭集中居住、有助于子女照料老人的社会政策,鼓励、支持和引导老年人与其他家庭成员共同生活、互相支持,在老年人的家庭中努力“留下”其他家庭成员,从而创造其他家庭成员照料老年人的条件,增强其他家庭成员照料老年人的能力,可以考虑推行按照家庭规模征税、共同生活住房补助以及在老年长期照护保险制度下将保险金发放给承担照料责任的家庭成员等相关政策,依靠经济杠杆维持家庭规模,从而促进家庭集中居住、子女照料老人。

  (作者:翟振武,中国人民大学社会与人口学院院长,教授)

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